Warum Deutschland nicht nur fragile Kompetenzen in der Klimapolitik, sondern ein Grundrecht und Staatsziel in der Verfassung braucht, das Politik und Bürger langfristig verpflichtet, die Lebensgrundlage moderner Gesellschaften zu erhalten.
Die deutsche Klimapolitik ist ins Stocken geraten. In diesem Sommer war ein Satz allgegenwärtig, sei es in Talkshows, Leserbriefen oder am Gartenzaun: „So etwas habe ich hier noch nie erlebt.“ Der Satz war stets eine Klage über den Verlust der gewohnten Klimaregularität, die man kaum benennen kann, da sie nie eigens benannt werden musste. Man verließ sich auf sie wie auf die Tatsache, dass Züge – wenn schon nicht pünktlich – so doch überhaupt fahren.
Diese Verlässlichkeit ist keine Nebensache der Moderne, sondern eine ihrer stillen Grundlagen. Wenn Winter Winter sind und Sommer Sommer, kann Politik langfristig planen, kann die Wirtschaft investieren, können Familien bauen und kann eine Gesellschaft überhaupt erst so etwas wie eine Zukunft entwerfen. Genau diese Grundlage gerät ins Wanken – und mit ihr etwas, das für offene Gesellschaften existenziell ist: das Vertrauen in die eigene Fähigkeit, souverän mit der Zukunft umzugehen.
Dieser Vertrauensverlust lässt sich auch nüchterner beschreiben, ohne das Pathos des Verlustes zu bemühen. Normalität ist ohnehin nur als Abweichung erfahrbar. Sie manifestiert sich stets im Kontrast oder im Vergleich mit dem, was man kennt. Insofern ist die immer dichtere Berichterstattung über Extremereignisse selbst schon ein Symptom: Sie beweist, wie sehr wir immer noch an der Vorstellung einer verlässlichen klimatischen Grundordnung als Normalfall für unser alltägliches Wetter festhalten.
Beständigkeit ist keine Selbstverständlichkeit mehr
Gegen diese Ordnung wird jedes Extrem erst als Extrem erkennbar. Doch Beständigkeit ist keine Selbstverständlichkeit mehr. Sie ist wie so vieles im Alltag zu einer Tugend geworden, um die man sich aktiv bemühen muss. Genau hier sollte die Politik ansetzen, und genau hier beginnt die Meinungsverschiedenheit, um die es in diesem Beitrag gehen soll.
Zugespitzt lautet die These: Der Klimawandel ist in erster Linie ein gesellschaftliches und keine primär physikalische Problem, dessen Antwort nur demokratisch, nicht technokratisch oder autoritär sein kann. Wer glaubt, dass einige tugendhafte Führer mit Durchgriffsrechten das Klimaproblem effizienter lösen könnten als offene Gesellschaften, verwechselt ein Versprechen mit einer Tatsache. Es gibt keinerlei belastbare Belege dafür, dass autoritär regierte Staaten der Klimakrise vorausschauender begegnen als konstitutionelle Demokratien. Das Gegenteil ist eher plausibel: Gesellschaften, die auf Beteiligung, Lernfähigkeit und Fehlerkorrektur, aber auch auf Stetigkeit beruhen, treffen auf lange Sicht die robusteren Entscheidungen.
Aus dieser Überlegung erwächst der zentrale Vorschlag dieser Beobachtungen als Kontrast zur sich entwickelnden Diskussion „Klimaschutz und Grundgesetz“: Das Recht auf klimatische Normalität sollte im Grundgesetz verankert werden, nicht als Randnotiz oder technische Zuständigkeitsregel, sondern als das, was es ist: ein Grundrecht, ein verfassungsmäßiger Auftrag und ein Staatsziel von einiger Bedeutung. Ein solcher Verfassungssatz würde festschreiben, dass der Erhalt einer verlässlichen klimatischen Ordnung eine Aufgabe von Verfassungsrang ist, an der sich künftige Regierungen, gleich welcher Couleur, messen lassen müssen. Das Klima würde damit, ähnlich wie andere öffentliche Güter, aus der Verfügungsgewalt tagespolitischer Konjunkturen herausgenommen und zu einer dauerhaften Verpflichtung gemacht, die unabhängig von Wetterextremen gilt.
Nationale und internationale Rechtsprechung
Das ist kein exotischer Gedanke. Damit befindet man sich in einer wachsenden internationalen Rechtsentwicklung. So hat das Bundesverfassungsgericht in seinem vielbeachteten Klimabeschluss vom März 2021 festgestellt, dass die Grundrechte auch ein Recht auf Schutz vor einer einseitigen Verlagerung der Klimalasten in die Zukunft vermitteln. Man könnte auch von einem „Recht auf Zukunft“ sprechen. Wichtig ist allerdings: Das Gericht hat kein eigenständiges „Recht auf Zukunft“ anerkannt. „Recht auf Zukunft“ ist vielmehr eine beschreibende bzw. politische Bezeichnung für die vom Gericht entwickelte intertemporale Freiheitssicherung.
Im April 2024 hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte im Verfahren der Schweizer Klimaseniorinnen erstmals anerkannt, dass unzureichender Klimaschutz Menschenrechte verletzen kann. Eine kleine Präzisierung ist wichtig: Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat nicht pauschal entschieden, dass jede Form unzureichenden Klimaschutzes automatisch Menschenrechte verletzt. Vielmehr hat er menschenrechtliche Anforderungen an staatliche Klimaschutzmaßnahmen entwickelt.
Im Mai 2024 hat der Internationale Seegerichtshof klargestellt, dass Treibhausgase als Schadstoffe im Sinne des Seerechts gelten und Staaten zu ihrer Regulierung verpflichtet sind. Allerdings handelt es sich im Fall des Seegerichtshofs nicht um ein „Urteil“ in einem zwischenstaatlichen Streitverfahren, sondern um ein Gutachten (Advisory Opinion). Diese Urteile zeigen in dieselbe Richtung: Gerichte weltweit beginnen, dem Klima einen Rechtsstatus zuzuerkennen, der über die bloße politische Zweckmäßigkeit hinausgeht. Eine deutsche Verfassungsänderung, die das Recht auf klimatische Normalität ausdrücklich verankert, würde diese Entwicklung konsequent fortsetzen und ihr eine demokratisch legitimierte Grundlage geben, statt sie allein richterlicher Interpretation zu überlassen.
Mehr Beteiligung der Öffentlichkeit
Ein Grundrecht auf klimatische Normalität hätte zwei Vorteile. Einerseits würde es die künftige Klimapolitik erheblich erleichtern, da sie gegen Zweifel, Beliebigkeit und den Verdacht der reinen Symbolpolitik immun wäre. Eine Regierung, die im Rahmen eines Verfassungsauftrags handelt, müsste ihre Klimapolitik nicht bei jeder Kabinettsumbildung neu rechtfertigen. Andererseits – und das scheint mir mindestens ebenso wichtig – würde ein solches Recht die Beteiligung der Öffentlichkeit an klimarelevanten Entscheidungen stärken. Ein Grundrecht schafft eine Pflicht des Staates und eine Anspruchsposition der Bürgerinnen und Bürger, sich einzumischen, zu klagen und mitzugestalten. Mit anderen Worten würde das Klima so zu einem öffentlichen Gut im eigentlichen Sinn: Es nützt allen, unabhängig davon, wer im Einzelnen zu seinem Schutz beiträgt. Und weil es in der Verfassung verankert ist, wird es gerechter verteilt – auch in der Verteilung seiner Risiken und Kosten. Ein Klimarecht dieser Art stärkt somit nicht die Bürokratie, sondern die Demokratie.
Nun hat in diesem Sommer auch die aktuelle Bundesregierung das Thema für sich entdeckt. Umweltminister Carsten Schneider kündigte an, in der zweiten Jahreshälfte einen eigenen Vorschlag zur Änderung des Grundgesetzes vorzulegen. Anlass waren die Hitzewellen und die niedrigen Pegelstände der Flüsse, die der Binnenschifffahrt zu schaffen machten. Sein Vorschlag ist es wert, ernst genommen zu werden – schon allein, weil er zeigt, dass das Problem in der politischen Mitte angekommen ist. Doch er unterscheidet sich von meinem Vorschlag in einem entscheidenden Punkt: Dieser Unterschied ist keine Nuance, sondern eine Frage der Architektur.
Schneider möchte die Klimaanpassung, nicht den Klimaschutz insgesamt, als sogenannte Gemeinschaftsaufgabe von Bund, Ländern und Kommunen im Grundgesetz verankern. In seinen Auftritten macht er unmissverständlich klar, dass es ihm im Kern um eine Kompetenz- und Finanzierungsfrage geht: Der Bund soll Ausgaben tätigen dürfen, die er derzeit, von wenigen Modellprojekten abgesehen, nicht tätigen darf. Beispiele hierfür sind der Umbau von Städten zu Schwammstädten, die Entsiegelung von Flächen, die Einstellung von Klimaanpassungsmanagern in den Kommunen oder der Hitzeschutz in Pflegeheimen. Das ist für sich genommen ein vernünftiges Anliegen. Die Zersplitterung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern ist real, und der Bundesrechnungshof hat bereits gerügt, dass manche Förderpraxis des Bundesumweltministeriums auf wackeligem verfassungsrechtlichem Boden steht.
Mehr als eine Gemeinschaftsaufgabe
Aber genau hier liegt die Schwäche des Vorschlags. Eine Gemeinschaftsaufgabe ist verfassungsdogmatisch betrachtet nämlich kein Recht und kein Staatsziel, sondern ein Instrument der Finanzverfassung, vergleichbar den bestehenden Gemeinschaftsaufgaben im Hochschulbau oder in der regionalen Wirtschaftsstruktur. Sie regelt, wer wofür zahlen darf, nicht jedoch, wofür der Staat als Ganzes steht. Der Vizevorsitzende der Unionsfraktion, Günter Krings, hat den wunden Punkt in einem Satz auf den Punkt gebracht: Eine solche neue, breite Kompetenz des Bundes würde die Verfassungsjuristen über Jahre mit Abgrenzungsfragen beschäftigen, ohne dass daraus ein erkennbarer Vorteil für das Klima selbst entstünde. Man mag Krings‘ Motive parteipolitisch einordnen, aber der Einwand ist in der Sache nicht leicht von der Hand zu weisen. Fast jede Materie des Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsrechts hat inzwischen einen Klimabezug. Eine derart weit gefasste, aber inhaltlich unbestimmte Bundeskompetenz droht mehr Kompetenzstreit als Klimaschutz zu erzeugen.
Hinzu kommt ein zweites Problem, das politisch fast noch gewichtiger ist. Schneiders Vorschlag benötigt wie jede Verfassungsänderung eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat. Union und SPD verfügen zusammen jedoch nicht annähernd über diese Mehrheit. Entweder wären die Grünen oder die Linke nötig, mit denen die Union ausdrücklich nicht zusammenarbeiten will. Ein Vorschlag, der von vornherein auf eine derart schmale und widerspenstige Koalitionsbasis angewiesen ist und zugleich nur einen Teilaspekt des Problems – die Anpassung – aber nicht den Klimaschutz als Ganzes adressiert, wirkt eher wie ein fiskalischer Reparaturversuch an einer föderalen Kompetenzordnung als wie eine Antwort auf die Frage, die dieser Sommer aufgeworfen hat. Wie geht eine Gesellschaft mit dem Verlust klimatischer Verlässlichkeit um?
Der Vorschlag eines Verfassungsgrundsatzes der klimatischen Normalität setzt an einer anderen, tieferen Stelle an. Es geht nicht darum, dem Bund eine zusätzliche Ausgabenbefugnis zu verschaffen – so nötig diese im Einzelfall auch sein mag –, sondern darum, dem Verhältnis von Gesellschaft und Klima eine verfassungsrechtliche Form zu geben. Ein Recht auf klimatische Normalität wäre kein Instrument der Finanzverfassung, sondern ein Fundament, aus dem sich Verpflichtungen für Klimaschutz und Klimaanpassung gleichermaßen ableiten ließen – für Bund, Länder und private Akteure. Jede einzelne Maßnahme müsste somit nicht mehr durch das Nadelöhr einer neu zu definierenden Gemeinschaftsaufgabe. Ein solches Recht wäre zudem unmittelbar an die bereits bestehende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Straßburger Gerichtshofs anschlussfähig und würde diese stärken, statt eine zweite, konkurrierende Argumentationslinie neben ihr zu eröffnen.
Vor allem aber unterscheidet sich die Stoßrichtung. Schneiders Vorschlag ist eine Antwort auf die Frage, wer wofür Geld ausgeben darf. Der Vorschlag eines klimatischen Grundrechts zielt dagegen auf ein Vertrauensproblem ab. Wie kann eine Gesellschaft sicherstellen, dass sie sich auch in Zukunft auf ihre witterungsbedingten Grundlagen verlassen kann? Und wie kann sie sich selbst und der Welt zeigen, dass sie die Ernsthaftigkeit der Lage verstanden hat? Es gibt kaum ein deutlicheres Zeichen dafür, dass eine Gesellschaft ein Problem ernst nimmt, als es in ihre Verfassung zu schreiben. Eine Gemeinschaftsaufgabe kann das nicht leisten, so nützlich sie im Einzelfall auch sein mag. Ein Grundrecht hingegen schon.
Eine wichtige Richtungsentscheidung
Gegen einen solchen Vorschlag wird man einwenden, ein Grundrecht auf klimatische Normalität sei zu unbestimmt, um justiziabel zu sein – was genau ist schon normal an einem sich wandelnden Klima? Dieser Einwand ist ernst zu nehmen, trägt aber nicht weit. Auch andere Verfassungsgüter wie die Menschenwürde oder die freie Entfaltung der Persönlichkeit sind zunächst unbestimmte Formeln, die erst durch Rechtsprechung, Gesetzgebung und gesellschaftliche Auseinandersetzung Kontur gewinnen. Genau darin liegt die Stärke des Verfassungsrechts gegenüber einfachem Recht: Es setzt eine Richtung, ohne jedes Detail vorwegzunehmen, und überlässt die Ausgestaltung einem demokratischen Prozess, der über Jahrzehnte fortwirkt. Mit seinem Klimabeschluss von 2021 hat das Bundesverfassungsgericht bereits gezeigt, dass sich aus vergleichsweise offenen Grundrechtsformulierungen sehr konkrete Prüfungsmaßstäbe für die Gesetzgebung entwickeln lassen. Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass ein ausdrücklich formuliertes Recht auf klimatische Normalität hier zurückstehen müsste.
Ein zweiter, ökonomisch fundierter Einwand lautet, dass ein Grundrecht nichts koste, solange es nicht mit barer Münze unterlegt sei. Schneiders Gemeinschaftsaufgabe hingegen könne wenigstens konkrete Milliardenbeträge für Klimaanlagen, Wasserspeicher und Entsiegelung mobilisieren. Auch dieser Einwand verkennt das Wesentliche. Ein Staatsziel von Verfassungsrang entfaltet seine Wirkung nämlich nicht in erster Linie über den Bundeshaushalt, sondern über die Bindung der Gesetzgebung insgesamt, über die Auslegung einfachen Rechts und über die Maßstäbe, an denen sich künftige Haushaltsentscheidungen, Bauordnungen, Wasserrechte und Subventionsprogramme messen lassen müssen. Die konkreten Finanzierungsfragen, die Schneider zu Recht aufwirft, ließen sich aus einem solchen Grundrecht in einem zweiten Schritt ohne Weiteres ableiten. Der umgekehrte Weg, von der Finanzierungskompetenz zum Recht, ist dagegen verfassungssystematisch kaum gangbar.
Das heißt jedoch nicht, dass beide Vorschläge einander ausschließen müssten. In einem klügeren Verfahren könnte man ein Recht auf klimatische Normalität als Staatsziel formulieren und die notwendigen Kompetenz- und Finanzierungsregelungen, die Schneider zu Recht anmahnt, daraus ableiten. Doch die Reihenfolge ist nicht beliebig. Wer mit der Finanzverfassung beginnt, wird, wie Krings zutreffend prophezeit, in Zuständigkeitsstreitigkeiten enden. Wer hingegen mit dem Recht beginnt, gibt der Klimapolitik eine Richtung vor, an der sich alles Weitere – auch die Frage der Finanzierung – orientieren kann.
Letztendlich geht es um mehr als um Paragraphen. Es geht um die Frage, ob eine demokratische Gesellschaft in der Lage ist, sich selbst eine Verpflichtung aufzuerlegen, die über die Legislaturperiode hinausreicht, ohne dabei ihre demokratische Substanz preiszugeben. Ich bin überzeugt, dass sie es kann. Dies wäre der beste Beweis dafür, dass Demokratie und nicht Autoritarismus das eigentliche Bollwerk gegen den Klimawandel ist. Die von uns geschaffene Welt verlangt danach, dass wir uns zu ihr bekennen – nicht nur mit Förderprogrammen, sondern auch mit dem höchsten Rechtstext unserer Gesellschaft.
Nico Stehr ist Soziologe. Seine jüngste Studie trägt den Titel Die von uns geschaffene Welt: Klima, Demokratie und Wissen. Wiesbaden: Springer Nature, ISBN 978-3658513306. Sie erscheint im September.
